截止4月25日，上海市政府官网发布《上海市人民政府关于进一步推进本市户籍制度改革的若干意见》。作为一线城市的典型代表，上海市的居住证落户政策进一步放宽，上海市提出，完善居住证、居住证转办常住户口、直接落户政策，在此基础上，逐步建立积分落户政策。

就在上海市出台上述意见的前几天，国家发改委召开新闻发布会，国家发改委规划司司长徐林表示，今年城镇化工作的重点之一就是要拓宽落户通道，要督促各个地区特别是主要城市，即外来人口聚集地区实施更加积极、更加宽松的户口迁移政策。今年将全面落实居住证制度，户籍落户不应该有本地人和外地人的歧视。

29省区市已出台户改方案

根据中国房地产报记者统计，已有浙江、海南、新疆、黑龙江、河南、河北、四川、山东、安徽、贵州、山西、陕西、江西、湖南、吉林、江苏、福建、广西、青海、甘肃、广东、重庆、云南、辽宁、湖北、内蒙古、宁夏、天津、上海29个省市区出台了省级深化户籍制度改革的实施意见。

国家发改委规划司司长徐林表示，下一步我国将推动其他尚未出台方案的地区尽快出台相关方案。

各地方案中，建立居住证制度成为“标配”。几乎所有省份都提出了建立居住证制度，取消农业和非农业户口的性质区分，以及细化落户政策等。

国务院《居住证暂行条例》规定，居住证持有人可以享受6项基本公共服务和7项办事便利，并要求各地积极创造条件，逐步扩大为居住证持有人提供公共服务和便利的范围，提高服务标准。

在各地的居住证具体实施办法中，中小城市对于居住证的门槛并不高，只要有合法稳定住所就可以申请居住证。与国家版的规定相比，其提供的公共服务和便利的范围均有不同程度扩大。其中，河北省居住证持有人可享受8项基本公共服务和8项便利;吉林省居住证持有人可享受6项基本公共服务和9项便利;江西省居住证持有人可享受7项基本公共服务和8项便利。

相比之下，上海市居住证制度设定了一些条件，根据不同的积分，居住证持证者享有不同程度的公共服务。比如，达到标准分值120分的外来人员，就可以享受包括同住子女参加高考等市民化待遇。但即便是到达最高等级的120分以上，居住证持证人与户籍人员仍有区别之处，包括父母不能投靠、不能享受上海市低保待遇、不能申请购买共有产权房。

去年年底，上海市发布《上海市居住证管理办法》，规定来京人员办理暂住登记已满半年，并符合在京有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的即可申领，持上海市居住证为申请积分落户的必备条件。根据《上海市积分落户管理办法》，申请人参加积分落户应同时符合五个条件：持有上海市居住证;年龄不超过45周岁;在京连续缴纳社会保险7年及以上;符合本市计划生育政策;无违法犯罪记录。

居住证的落实，就是为了加速城镇化的进程，让农民在城市更好地生活和享受公共服务。去年年底的中央经济工作会上提出，以“新市民”为主的购房大军，将成为去库存的主力。

“居住证制度的建立，是希望实现人的科学和有序管理，进而促进居住品质的提升。”某研究院研究总监严跃进表示，“取得居住证的新市民，能够在城市享受基本公共服务，包括卫生、教育、法律援助、出入境办理手续的简化，这一系列改变将帮助新市民能够在城市稳定下来，从而谋求更稳定的住所，无论是买房还是长期租房，都带来大量的住房需求”。

根据上述不同地区居住证“含金量”的分量，对于进城的农民工来说，一些条件“优惠”的三四线城市，在提供公共服务方面更加有吸引力。因此居住证制度的落实，对于三四线城市房地产库存更加有利。目前一二线城市的居住证还有一些条件限制，所能提供的公共服务也有限，尤其是上海、上海居住证落户所设条件还略显苛刻，放开进城门槛还有很长的路要走。

居住证并不能替代户口

居住证所能享受的公共服务虽然已经逐步扩大，但只可能无限接近户籍，并不能完全取代户籍。留学生落户中介徐林指出，一般来说持有一个地方的户籍，那就和原来的户籍人口享受完全一样的公共服务待遇，对没有户籍的那部分人，持有居住证的人强调的只是基本公共服务全覆盖，基本公共服务和公共服务之间还有一定的差距，在每个地方差距不太一样，有的地方差距大一些，有的地方可能差距很小。

“十三五”规划纲要提出，到2020年我国常住人口城镇化率达到60%，户籍人口城镇化率达到45%。目前我国户籍人口城镇化率为39.9%，未来还要提高5个百分点，相当于要有1亿人在城镇落户，这个任务非常艰巨。徐林表示，即便到2020年户籍人口城镇化率达到45%，仍然有2亿左右的农业转移人口。这部分人的市民化主要体现在基于居住证制度的基本公共服务全覆盖。

“居住证和户籍制度，只是一个登记名称的形式不同，根本问题是居住证后面有多少含金量。落户上海城乡分割的二元体制，之所以引起这么大的诟病，主要是享受公共服务的不平等所带来的。”中国社科院城市发展与环境研究中心原主任牛凤瑞在接受中国房地产报记者采访时表示。

一些城市出台的居住证政策，为持有居住证的外来人口提供6~8项基本公共服务，同时尊重农民保留原有的土地承包权和宅基地使用权等集体土地权益。对于农业转移人口来说，当然希望既不放弃农村的土地权益，同时又享受城市的公共福利。

“这种看似最理想的办法，也会带来新的不公平，一亿转移人口享受的待遇将超过原有城市居民和留守农村的农业人口。这第三类人，在若干年以后将成为历史遗留问题。这与现在‘城中村’改造所面临的困难类似。改革不彻底必将带来新的社会矛盾。”牛凤瑞指出。

因此，居住证的含金量始终不能等同于户籍。上海落户“居住证含金量提高，实现城乡公共服务均等化后，公共服务的支出也会随之增加，也给地方政府和国家财政带来更大的压力。”牛凤瑞同时认为，“根本问题还是农民的土地权益和市民身份置换问题。暂时保留进城农民的土地权益，应该是一个过渡政策，不可能长期持续。”

徐林说，总的想法是随着居民在一个地方持有居住证的时间越长，所享受公共服务水平与户籍人口的差距要逐步缩小，这是一种制度上的安排。通过这样的安排，也许到了某个时段之后，居住证和户籍制度之间就没有什么差别，那时候中国的户籍制度就最终可以让位于居住证制度，这是制度上的设想。